Estamos cruzando los veinticinco años de las primeras leyes modernas de extranjería y, sin embargo, aún no hemos encontrado, no ya un modelo de ordenación que haga plenamente compatible la protección que pretenden estas leyes con las exigencias de la doctrina de los derechos humanos, sino incluso algo mucho más inmediato, las mecánicas de resolución técnica de conflictos de extranjería basados en principios de justicia y eficacia.
Dejando de lado el debate, ya más bien filosófico, de cual debe ser la verdadera ordenación de las relaciones de extranjería, sí reclamo sin embargo el análisis y la reflexión sobre los procedimientos de resolución jurisdiccional, pieza clave para una verdadera ordenación en justicia del sistema de extranjería.
La urgencia de reformar los mecanismos procesales en esta materia se deduce, al menos, de dos factores: de entrada la saturación de procedimientos que amenaza con colapsar el propio sistema judicial, pero también y a la vez de la absoluta injusticia que provoca esta saturación de casos y que convierte a esos mismos extranjeros en su principales víctimas. Los extranjeros, quede claro desde el principio, son los primeros y principales perjudicados por esta acumulación procesal. Buscar una solución es, por lo tanto, una exigencia en pro de la sociedad de acogida y de los propios inmigrantes.
¿Cómo afrontar este reto? De entrada sería bueno que, junto a las causas sustantivas analicemos también las causas adjetivas y procesales que han alimentado esta crisis del sistema y nos han llevado a esta situación de cierta atrofia institucional.
Es cierto que esa explosión de litigiosidad se deduce de la propia dinámica de las relaciones de extranjería. La configuración legal de los derechos operativos de los extranjeros los somete a una continua postulación ante la Administración que deviene, por así decirlo, como una especie de “pater familias”, a la vez que reduce a esos extranjeros a una minoridad, semejante a la que tuvieron las mujeres en tiempos de discriminación sexista. Desde la entrada hasta la salida del país, tanto la circulación, el trabajo, estancia y residencia, estudio y casi también actos mucho más íntimos como el matrimonio, requieren un constante “placet” otorgado por las autoridades competentes. Cada uno de estos actos es susceptible de ser concedido o denegado, elevando a la enésima potencia el número de pleitos posible. Llegué a conocer un caso que, fruto de un primer error administrativo, le había llevado a acumular más de cincuenta procedimientos contencioso administrativos, todos ellos dependientes los unos de los otros, en una verdadera maraña jurídica absolutamente kafkiana.
Ahora bien, el atasco también tiene una causa procesal y quizá sea en este margen donde las soluciones puedan florecer con mayor soltura. Todos recordamos el excesivo nivel procesal con que el legislador reguló en un principio la materia. Los conflictos de extranjería correspondían o a la Audiencia Nacional –en el caso del asilo político- o a los Tribunales Superiores de Justicia en el resto de materias de extranjería. El elevado nivel de las resoluciones administrativas –del ministro, en el mencionado caso del asilo político- imponían esta exigencia procesal. Sin embargo, pronto, ambas instancias fueron incapaces de hacer frente a los grandes números de reclamación judicial a que se vieron sometidas. Los casos derivados de la primera Regularización ya reclamaron el establecimiento de una Sección especial dedicada en exclusividad a esta materia. En los recursos de asilo el proceso fue parecido, saturando prácticamente una de las secciones de la Sala de lo Contencioso administrativo. Y, sin embargo, tampoco se tardaría en desbordar esta solución ante el número ingente de pleitos.
El tránsito a los Juzgados de lo contencioso administrativo vino a paliar este excesivo peso judicial al multiplicar el número de órganos, a la vez que aligeraba los procedimientos. Sin embargo nuevamente pudimos comprobar las limitaciones del sistema que, una vez más, se vio desbordado.
Llegados a este punto se ha ido colando un discurso que no sólo está absolutamente injustificado sino que, además, es especialmente peligroso. La hiperlitigiosidad que nos invade, nos viene a decir, es debida al funcionamiento vicioso del sistema de turno de oficio y la justicia gratuita que mueve a los abogados a multiplicar el número de casos, y esto tanto con pretensiones dilatorias como crematísticas. A parte de la falsedad del enunciado ya que el abogado tiene, no el derecho, sino la obligación de seguir el proceso a la búsqueda del interés legítimo del justiciable –Art. 24 C.E. dixit-, el discurso resulta enormemente erosivo para la estabilidad del estado de derecho. “Matar al mensajero”, acusando al abogado de problemas de los que también es una víctima, supone someter la posibilidad del pleito, no ya al interés de la Justicia –de nuevo ese machacón artículo 24-, sino a la mayor o menor saturación de los órganos jurisdiccionales.
No son los órganos judiciales –como tampoco el Ministerio- los que pueden definir el número de casos que debe haber cada año, sino que, al contrario, habrá que adaptar esa estructura judicial al número de casos que se produzca. Lo contrario sería semejante a tratar de “imponer” el número de delitos que puede haber en un país, condicionándolo al número de jueces de lo penal con que cuente ese estado. Los pleitos son los que son, y en el tema de extranjería no son un número en absoluto exagerado dada la proporción de los mismos y la ultradependencia administrativa que padecen. Por eso resulta urgentísimo encontrar soluciones imaginativas y realmente eficaces.
Y cuando hablo de soluciones imaginativas me refiero a propuestas como esa reciente instrucción del Consejo General del Poder Judicial que viene a establecer la intervención de los juzgados de guardia en los casos de expulsión inmediata. Con ello se evitan los cuellos de botella de los órganos contencioso administrativos, carentes de instrumentos capaces de actuar en la urgencia de estos casos. Una solución que ya propusimos para los casos de asilo, desde este Aula de Migración, hace ya cerca de quince años. Pero también hay otras muchas y sería bueno abrir definitivamente el debate.
Quizá parte de la solución estribe en el desarrollo de mecánicas alternativas al proceso. Los modelos de arbitraje y mediación deben incorporarse definitivamente, pero hay que hacerlo con coraje, es decir, con órganos arbitrales auténticamente neutrales y no sometidos a la Administración. Éste fue el fracaso de instrumentos como la Comisión Interministerial donde el peso de la Administración le llevó a confundir su papel de juez y parte que pronto la convirtió en una instancia inútil y reiterativa. Modelos de la denominada Justicia local y una mayor intervención de las administraciones territoriales se adivinan como imprescindibles. Quizá también, y para los casos de grandes números o asuntos que afecten a las relaciones internacionales, debieran estudiarse mecánicas mediadoras de orden supranacional. Figuras como el Defensor del Pueblo Europeo o quizá nuevas instituciones especializadas en las relaciones de extranjería e inmigración pero con poderes realmente resolutivos y eficaces. Seamos conscientes que el “problema” no ha hecho más que empezar.
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